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公益服务提供模式的理论借鉴
发布日期：2012-03-31
吕男
【内容提要】事业单位是为社会提供教育、科研、文化、卫生等公益服务的社会服务组织，其提供的公益服务具有明显的公共产品性质。要完成中发〔2011〕5号文件提出的通过分类推进事业单位改革解决事业单位存在的公益服务总量不足、功能定位不清问题的任务目标，必须先对事业单位提供的公益服务性质进行界定，明确何种服务应由政府保证供给、可由市场配置资源及由政府、市场协调发挥作用。本文通过分析借鉴国外公共产品理论，对我国社会公益服务的提供模式进行了理论分析，目的是为事业单位分类提供理论依据。
事业单位是为社会提供教育、科研、文化、卫生等公益服务的社会服务组织，是我国经济社会发展的重要力量。由于其多数是在计划经济体制下建立起来的，随着我国市场经济体制的确立和完善，事业单位在管理体制和运行机制上的矛盾和问题越来越凸显出来。2011年3月，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），提出通过分类推进事业单位改革解决事业单位存在的公益服务总量不足、功能定位不清等诸多问题。笔者认为，事业单位分类的关键是要确定各种社会服务类别，明确哪些服务应由政府保证供给，哪些服务应由市场配置资源，哪些服务可由政府、市场协调发挥作用。作为机构编制工作者，笔者建议，可借鉴国外较为成熟的公共产品理论界定我国各种公益服务范围及其承载主体。
国外公共产品理论基本内容
国外经济学界认为，纯粹的公共产品是指增加一个人消费这种产品不会导致其他人对该产品消费减少的产品，具有消费的非竞争性和收益的非排他性。根据非竞争性和非排他性的不同组合，又可细化分为纯公共产品、准公共产品和私人产品（如下图）。
政府的作用是保证纯公共产品的供给，市场的作用是通过资源的有效配置最大限度的提供私人产品。介于纯公共产品与私人产品之间的准公共产品，政府、市场都能发挥作用。需要强调的是，公共产品是需要区分生产（Produce)和提供（Suply）的。生产是指物理过程，据此公共产品得以成为存在物；而提供则是消费者得到产品的过程，为公共产品得以成为消费者自身利益的获取手段。从生产的角度看，公共产品可以是公共生产，也可以是非公共生产；从提供的方式看，公共产品可以是公共提供，也可以是市场提供或者混合提供。根据生产者和提供者的不同，可以形成以下六种组合方式，并形成不同的公益服务类别。
1.公共生产-公共提供的纯公共产品。即由政府组织公共产品生产，并无偿地向社会提供的公共产品类别。
2.公共生产-混合提供的准公共产品。即由政府组织公共产品生产，并无偿或通过部分收费方式向市场提供的公共产品类别。
3.公共生产-市场提供的准公共产品或私人产品。即由政府组织公共产品生产，按照原则定价，并向使用人收费提供的公共产品类别。
4.非公共生产-公共提供的纯公共产品。即由非政府组织或私人部门生产，通过政府购买方式由政府获得产品的所有权，并无偿向社会提供的公共产品类别。
5.非公共生产-混合提供的准公共产品。即在相关政府法规、行业政策和规划的指导和监督下，由非政府组织或私人部门生产，并由其向社会提供的公共产品类别。
6.非公共生产-市场提供的准公共产品或私人产品。即由非政府组织或私人部门生产，并按照市场盈利原则向使用者收费提供的公共产品类别。
公益服务提供模式的理论借鉴
我国事业单位提供的公益服务具有明显的公共产品性质，而提供的公益服务范围既包含有义务教育、基础科研、公共卫生等纯公益服务，也包含有市场机制不能充分供给的高等教育、医疗卫生等准公益服务，甚至还包括属于私人消费的文化娱乐、开发研究、报刊杂志等非公益服务。而现阶段我国事业单位的服务提供模式则是单一的由政府直接管理下的事业单位直接生产并提供服务模式，即公共生产-公共提供模式。由于政府机构的本性以及事业单位服务供求关系的特点，公共生产-公共提供模式不可避免地造成了我国事业单位提供了一些不该提供的服务，而该提供服务的领域却出现服务缺失现象，导致功能定位不清等诸多问题。因此，必须借鉴公共产品理论对现有社会公益服务进行分类界定，明确哪些服务应由政府保证供给，哪些服务应由市场配置资源，哪些服务可由政府、市场协调发挥作用。
（一）应由政府保证供给的纯公益服务范围。此类范围不仅对应公共生产-公共提供模式下的单位，如义务教育、基础科研、公共卫生等，由政府组织生产，并免费向社会提供；还包括非公共生产-公共提供模式下的单位，如民间科研机构进行的基础性科学研究、慈善机构进行的社会公益救助、国有企业所办的义务教育学校等，不必由政府亲自举办，可由非政府组织或私人部门生产，但由政府采取措施保证供给，通过政府购买服务方式获得产品的所有权，并无偿向社会提供。
公共生产-公共提供模式下的单位可定义为公益一类事业单位，作为政府提供公益服务的主要载体进入事业体制。因此类单位涉及国家安全、公共安全、经济社会秩序、国家长远利益，国家要对此类单位建立和实行绩效评价制度，加大政府监管和社会监督的力度，保证其公益目标的实现和服务质量的提高。
非公共生产-公共提供模式下的单位可不必进入事业体制，但需由国家完善相关政策，放宽准入条件，鼓励社会力量依法进入，保障充分供给。对社会力量举办公益事业的，国家应在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位平等对待，并切实加强监管，引导其健康发展。
（二）应由市场配置资源的非公益服务范围。此类范围不仅对应公共生产-市场提供模式下的单位，如政府部门所属培训中心、涉及行政公文的印务中心、后勤服务中心等，由政府组织生产，按照原则定价，并向使用人收费提供；还包括非公共生产-市场提供模式下的单位，如出版机构、中介服务机构、职业培训机构、文化体育设施等，可面向社会部分群体提供专业性的有偿服务，实现完全由市场配置资源。
此两种服务提供模式下的单位，原则上不应再保留事业体制。现有事业单位性质的应转为企业，注销事业单位法人，核销事业编制，并进行国有资产产权登记和工商登记。转企改制的关键在于解决单位职工社会保险后顾之忧，因此转制前已离退休人员应仍执行原国家规定的离退休费待遇标准，要确保转制后退休人员的待遇水平平稳衔接。有条件的单位可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。应充分发挥市场机制在该领域的资源配置作用，为社会资本投资创造良好环境，满足人民群众多层次、多样化服务需求。
（三）应由政府、市场协调发挥作用的准公益服务范围。此类范围不仅对应公共生产-混合提供模式下的单位，如公办幼儿园、公立高等院校、公立医院等，由政府组织生产，并通过收费方式向市场提供；还包括非公共生产-混合提供模式下的单位，如私人博物馆、私人文化馆、私立医院等，完全由市场提供。
此类单位应在确保政府举办为主体的前提下，实行投资主体多元化，鼓励社会力量兴办或各种形式的联合举办。由政府举办的单位可界定为事业单位，不以营利为目的，由国家提供财政支持，经营收入享受税收优惠政策，政府可按单位承担的社会公益性、基础性业务项目进行财政补贴。但由于政府举办单位所提供的准公益服务倾向于统一化和无差别化，而人们对服务的需求却存在很大差异，其结果必然是一部分人对服务的过度需求得不到满足，另一部分人的特殊需求也得不到满足，尤其是社会弱势群体的需求得不到满足。因此，政府应加强对此类单位的政策监管及行业准入门槛标准制定，积极鼓励社会力量参与举办，使其成为政府举办的事业单位的有益补充。政府应给予社会力量举办单位相关优惠政策，与政府举办的事业单位平等对待，引导其健康发展。
（四）应当划归行政机关的事业单位范围。此类单位并非以向社会提供公益服务为设立目的，而是依据国家法律、法规或中央有关政策规定，承担应由行政机关承担的行政执行等职能。要结合行政管理体制改革和政府机构改革，清晰梳理每一个承担行政职能的事业单位职能，如果行政机关决策和事业单位执行在客观上难以分离，或决策和执行合一更有效率，或只有由行政机关执行才能保证其服务的充足性和公平性，应逐步将该事业单位划归行政机关；如果决策和执行过程可以适度分离，但仍属应强调政府严格管理的独立性和技术性较强的单位，可按照精简效能原则设置为独立行政机构。但涉及机构编制调整的，只能通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决，不能突破政府机构限额和编制总额。
（作者单位：黑龙江省机构编制委员会办公室）
【内容提要】事业单位是为社会提供教育、科研、文化、卫生等公益服务的社会服务组织，其提供的公益服务具有明显的公共产品性质。要完成中发〔2011〕5号文件提出的通过分类推进事业单位改革解决事业单位存在的公益服务总量不足、功能定位不清问题的任务目标，必须先对事业单位提供的公益服务性质进行界定，明确何种服务应由政府保证供给、可由市场配置资源及由政府、市场协调发挥作用。本文通过分析借鉴国外公共产品理论，对我国社会公益服务的提供模式进行了理论分析，目的是为事业单位分类提供理论依据。
事业单位是为社会提供教育、科研、文化、卫生等公益服务的社会服务组织，是我国经济社会发展的重要力量。由于其多数是在计划经济体制下建立起来的，随着我国市场经济体制的确立和完善，事业单位在管理体制和运行机制上的矛盾和问题越来越凸显出来。2011年3月，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），提出通过分类推进事业单位改革解决事业单位存在的公益服务总量不足、功能定位不清等诸多问题。笔者认为，事业单位分类的关键是要确定各种社会服务类别，明确哪些服务应由政府保证供给，哪些服务应由市场配置资源，哪些服务可由政府、市场协调发挥作用。作为机构编制工作者，笔者建议，可借鉴国外较为成熟的公共产品理论界定我国各种公益服务范围及其承载主体。
国外公共产品理论基本内容
国外经济学界认为，纯粹的公共产品是指增加一个人消费这种产品不会导致其他人对该产品消费减少的产品，具有消费的非竞争性和收益的非排他性。根据非竞争性和非排他性的不同组合，又可细化分为纯公共产品、准公共产品和私人产品（如下图）。
政府的作用是保证纯公共产品的供给，市场的作用是通过资源的有效配置最大限度的提供私人产品。介于纯公共产品与私人产品之间的准公共产品，政府、市场都能发挥作用。需要强调的是，公共产品是需要区分生产（Produce)和提供（Suply）的。生产是指物理过程，据此公共产品得以成为存在物；而提供则是消费者得到产品的过程，为公共产品得以成为消费者自身利益的获取手段。从生产的角度看，公共产品可以是公共生产，也可以是非公共生产；从提供的方式看，公共产品可以是公共提供，也可以是市场提供或者混合提供。根据生产者和提供者的不同，可以形成以下六种组合方式，并形成不同的公益服务类别。
1.公共生产-公共提供的纯公共产品。即由政府组织公共产品生产，并无偿地向社会提供的公共产品类别。
2.公共生产-混合提供的准公共产品。即由政府组织公共产品生产，并无偿或通过部分收费方式向市场提供的公共产品类别。
3.公共生产-市场提供的准公共产品或私人产品。即由政府组织公共产品生产，按照原则定价，并向使用人收费提供的公共产品类别。
4.非公共生产-公共提供的纯公共产品。即由非政府组织或私人部门生产，通过政府购买方式由政府获得产品的所有权，并无偿向社会提供的公共产品类别。
5.非公共生产-混合提供的准公共产品。即在相关政府法规、行业政策和规划的指导和监督下，由非政府组织或私人部门生产，并由其向社会提供的公共产品类别。
6.非公共生产-市场提供的准公共产品或私人产品。即由非政府组织或私人部门生产，并按照市场盈利原则向使用者收费提供的公共产品类别。
公益服务提供模式的理论借鉴
我国事业单位提供的公益服务具有明显的公共产品性质，而提供的公益服务范围既包含有义务教育、基础科研、公共卫生等纯公益服务，也包含有市场机制不能充分供给的高等教育、医疗卫生等准公益服务，甚至还包括属于私人消费的文化娱乐、开发研究、报刊杂志等非公益服务。而现阶段我国事业单位的服务提供模式则是单一的由政府直接管理下的事业单位直接生产并提供服务模式，即公共生产-公共提供模式。由于政府机构的本性以及事业单位服务供求关系的特点，公共生产-公共提供模式不可避免地造成了我国事业单位提供了一些不该提供的服务，而该提供服务的领域却出现服务缺失现象，导致功能定位不清等诸多问题。因此，必须借鉴公共产品理论对现有社会公益服务进行分类界定，明确哪些服务应由政府保证供给，哪些服务应由市场配置资源，哪些服务可由政府、市场协调发挥作用。
（一）应由政府保证供给的纯公益服务范围。此类范围不仅对应公共生产-公共提供模式下的单位，如义务教育、基础科研、公共卫生等，由政府组织生产，并免费向社会提供；还包括非公共生产-公共提供模式下的单位，如民间科研机构进行的基础性科学研究、慈善机构进行的社会公益救助、国有企业所办的义务教育学校等，不必由政府亲自举办，可由非政府组织或私人部门生产，但由政府采取措施保证供给，通过政府购买服务方式获得产品的所有权，并无偿向社会提供。
公共生产-公共提供模式下的单位可定义为公益一类事业单位，作为政府提供公益服务的主要载体进入事业体制。因此类单位涉及国家安全、公共安全、经济社会秩序、国家长远利益，国家要对此类单位建立和实行绩效评价制度，加大政府监管和社会监督的力度，保证其公益目标的实现和服务质量的提高。
非公共生产-公共提供模式下的单位可不必进入事业体制，但需由国家完善相关政策，放宽准入条件，鼓励社会力量依法进入，保障充分供给。对社会力量举办公益事业的，国家应在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位平等对待，并切实加强监管，引导其健康发展。
（二）应由市场配置资源的非公益服务范围。此类范围不仅对应公共生产-市场提供模式下的单位，如政府部门所属培训中心、涉及行政公文的印务中心、后勤服务中心等，由政府组织生产，按照原则定价，并向使用人收费提供；还包括非公共生产-市场提供模式下的单位，如出版机构、中介服务机构、职业培训机构、文化体育设施等，可面向社会部分群体提供专业性的有偿服务，实现完全由市场配置资源。
此两种服务提供模式下的单位，原则上不应再保留事业体制。现有事业单位性质的应转为企业，注销事业单位法人，核销事业编制，并进行国有资产产权登记和工商登记。转企改制的关键在于解决单位职工社会保险后顾之忧，因此转制前已离退休人员应仍执行原国家规定的离退休费待遇标准，要确保转制后退休人员的待遇水平平稳衔接。有条件的单位可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。应充分发挥市场机制在该领域的资源配置作用，为社会资本投资创造良好环境，满足人民群众多层次、多样化服务需求。
（三）应由政府、市场协调发挥作用的准公益服务范围。此类范围不仅对应公共生产-混合提供模式下的单位，如公办幼儿园、公立高等院校、公立医院等，由政府组织生产，并通过收费方式向市场提供；还包括非公共生产-混合提供模式下的单位，如私人博物馆、私人文化馆、私立医院等，完全由市场提供。
此类单位应在确保政府举办为主体的前提下，实行投资主体多元化，鼓励社会力量兴办或各种形式的联合举办。由政府举办的单位可界定为事业单位，不以营利为目的，由国家提供财政支持，经营收入享受税收优惠政策，政府可按单位承担的社会公益性、基础性业务项目进行财政补贴。但由于政府举办单位所提供的准公益服务倾向于统一化和无差别化，而人们对服务的需求却存在很大差异，其结果必然是一部分人对服务的过度需求得不到满足，另一部分人的特殊需求也得不到满足，尤其是社会弱势群体的需求得不到满足。因此，政府应加强对此类单位的政策监管及行业准入门槛标准制定，积极鼓励社会力量参与举办，使其成为政府举办的事业单位的有益补充。政府应给予社会力量举办单位相关优惠政策，与政府举办的事业单位平等对待，引导其健康发展。
（四）应当划归行政机关的事业单位范围。此类单位并非以向社会提供公益服务为设立目的，而是依据国家法律、法规或中央有关政策规定，承担应由行政机关承担的行政执行等职能。要结合行政管理体制改革和政府机构改革，清晰梳理每一个承担行政职能的事业单位职能，如果行政机关决策和事业单位执行在客观上难以分离，或决策和执行合一更有效率，或只有由行政机关执行才能保证其服务的充足性和公平性，应逐步将该事业单位划归行政机关；如果决策和执行过程可以适度分离，但仍属应强调政府严格管理的独立性和技术性较强的单位，可按照精简效能原则设置为独立行政机构。但涉及机构编制调整的，只能通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决，不能突破政府机构限额和编制总额。
（作者单位：黑龙江省机构编制委员会办公室）
