您的位置：best365备用网址 > 他山之石
对公益性事业单位法人治理结构建设的思考
发布日期：2012-03-30
江苏省扬州市机构编制委员会办公室
【内容提要】去年，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，其配套文件《关于建立和完善法人治理结构的意见》（以下简称《意见》）中明确要求“面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构”，并从建立健全决策监督机构、明确管理层权责、制定事业单位章程等方面对公益性事业单位如何建立和完善法人治理结构提出了明确要求。这就为从深层次上探讨建立和完善法人治理结构这一课题提供了理论可能与现实意义。本文拟就公益性事业单位法人治理结构建设提出一些思考和设想。
我国事业单位法人制度产生发展过程的简要回顾
与国外相比，我国法人建立制度相对较晚，大致可以分为如下几个阶段：
事业单位法人地位确立阶段（1978年党的十一届三中全会-1992年党的十四大）。1986年颁布并实施的《中华人民共和国民法通则》首次以基本法的形式确认法人制度，并规定法人应当具备的条件是：“依法成立；有必要的财产或经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。”同时，将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。此法的颁布不仅从法律上明确了事业单位的法人地位，也为事业单位分类管理奠定了法理基础。
事业单位法人建设局部推进阶段（1992年党的十四大-2002年党的十六大）。1998年，国务院分别颁布《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对事业单位实行法人登记制度，从登记和监督管理等方面提出具体要求，凡是符合事业单位法人登记条件的发给《事业单位法人证书》，这对事业单位维护自身权益和进行规范服务具有重要的指导意义，也标志着事业单位在实际操作层面取得了法人主体资格。
事业单位法人建设全面攻坚阶段（2002年党的十六大-至今）。2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的颁布实施，标志着事业单位登记管理的法律法规体系得到逐步完善，对事业单位法人应当具备的条件、产生程序、应履行的职责等进行了明确规定，并在我国正式提出了“事业单位法人治理结构”概念，规定“申请事业单位法人设立登记的单位，应当具备规范的名称和组织机构（法人治理结构）”。2008年，党的十七届二中全会在全面部署行政管理体制改革的同时，明确了分类推进事业单位改革的基本思路，特别是对主要从事公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构、加强政府监管等重要内容作了重要论述。新近颁布的《关于建立和完善法人治理结构的意见》对建立和完善法人治理结构的目标要求、主要内容、实施步骤等作了进一步的明确。
《意见》尚需健全完善的地方
综观之前涉及事业单位法人治理结构的法规文件，可以发现，往往只是限制在相关的行政管理条例中，并未对具体的法人治理结构作出详细的规定，因此，在法律规定性上是不健全的。而《意见》明确指出：“面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构”，“要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要框架的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径。”对法人治理结构的实施对象、组织运行流程等进行了规定，为今后公益性事业单位法人治理结构的建立完善指明了方向，对于促进政府职能转变、规范事业单位行为、增加社会公益服务总量等都具有重要的意义。
在肯定其积极意义的同时，也应看到，由于前几次事业单位改革缺乏清晰的政策导向和定位，使得改革在取得一定成绩的同时，也出现了诸多问题，表现在公益性事业单位方面，公益事业的发展远远落后于经济的发展，出现了上学难、上学贵，卫生公平程度大大降低等问题，公益服务总量不足、质量不高，城乡之间、区域之间不均衡的问题日益突出。20多年来积累的问题指望一个文件的颁布实施就能扫清所有积弊是不现实的。所以《意见》在提出解决方案的同时，也还存在进一步可以细化思考的空间。主要表现在：
多元监管体系尚需进一步健全。《意见》中把构建作为决策机构的理事会作为公益性事业单位法人治理结构的核心内容，理事会职责主要以决策和监督为主。此举一方面有利于解决之前长期存在的对事业监管缺位的问题。由于我国公益性事业单位基本是由政府出资举办并管理的，权责关系一直未能得到有效明确，政府主管部门既代表政府的利益，又代表事业单位的利益，法人治理结构建立后，理事会受主管部门委托全权处理事业单位的重大业务决策，真正实现了“管办分离”。但是，另一方面，由于法人治理机构关注的是决策、执行、监督职能的配置模式以及承担这些职能的组织机构形式，体现为具有不同职责权限的机构所组成的静态框架，决策、执行、监督三个环节中任何一个环节的缺位都可能导致公益性事业偏离发展服务的宗旨。从国内事业单位试点省市情况来看，理事会的功能可以分为决策、决策监督和议事监督三种类型。《意见》指出“理事会作为事业单位的决策和监督机构”，其采纳的是行使决策、监督双重职责的理事会。在对理事会的监督问责方面，《意见》指出“要明确理事的权利和义务，建立理事责任追究机制。也可探索单独设立监事会，负责监督事业单位财务和理事、管理层员履行职责情况”，未能从实际操作层面给出清晰的规范。
理事会产生及运作方式尚需进一步细化。《意见》中对理事会的产生和人员构成方式表述如下：“理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。结合理事会所代表的不同方面，采取相应的理事会产生方式，代表政府部门或相关组织的理事一般由政府部门或相关组织委派，代表服务对象和其他利益相关方面的理事原则上推选产生，事业单位行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事。”依据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发［2011］5号）文件精神，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。因此，比较这两个文件，可以发现，在对公益性事业单位理事的产生和人员构成方式上，《意见》未能针对公益一类和二类的不同特点规定相应的运行程序和操作规范。
管理层的激励机制尚需进一步健全。同时下发的另一配套文件《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》中提出：“根据事业单位改革进程适时开展试点，在有条件的事业单位探索制定主要领导收入分配激励约束政策。结合考核合理确定收入水平，使事业单位主要领导的收入与单位的社会经济效益及长远发展相联系，与本单位职工的平均收入水平保持合理关系。”在事业单位法人治理中，激励需要保证的是在适当满足成员各种需求的基础上，激发并引导成员的行为符合组织的目标，公益性事业单位也不例外。管理层作为单位的“核心层”和“敏感层”，《意见》敏锐地感受到了现实中存在的个别事业单位领导干部身上存在的工作动力不足、收入水平偏高等不良现象，将主要领导收入与单位社会经济效益和职工平均收入水平挂钩，有一定的积极意义。但是，由于公益性事业单位目标的公益性使得本身利润获得的水平较低，具体的物质激励没有现实的实现渠道，所以现有的激励制度无法在保证成本尽可能小的同时给予主要领导合理适度的奖励。
对完善公益性事业单位
法人治理结构建设的建议
基于以上分析，对完善公益性事业单位法人治理结构建设提出如下建议：
以法制建设为重点，加快公益性事业单位法人治理结构监管体系建设。以分权制衡为原则，以控制决策层为核心，通过对理事会、管理层职责的明确界定，在公益性事业单位内部各权力主体之间形成一种各负其责、协调运转的有效制衡关系。首先要以行政法规形式制定新的事业单位登记管理办法。明确事业单位法人在从业人员、资金等方面条件，设置适当的准入门槛，将真正能独立承担法律责任的事业单位登记为事业单位法人，使其取得法人资格，以法人名义独立开展活动，赋予法人相应在人、财、物、机构设置管理方面权力。明确事业单位设立、变更、注销登记的条件、程序及监督管理责任。其次，要以规范性文件形式，分行业制定事业单位法人章程范本。章程是事业单位权利义务管理的基础法律文件，是从事社会活动和对外交往的基本法律依据，事业单位法人治理结构的规定主要体现在章程里。通过规范章程制定和落实章程效力，使事业单位法人治理结构落到实处。第三，要改进和完善事业单位登记管理。按照以加强监管为中心、创新登记管理的要求，加强对事业单位年度报告的管理，及时掌握事业单位当前的人事、资产以及活动情况，从而为机构编制管理提供有效依据。要强化其行政许可主体资格作用，对事业单位实行经常性检查，定期了解其业务活动开展情况，通过这种事前防范和事中抽检降低事后监管的成本。
以决策科学性为目标，细化理事会产生及运作方式。对于规模很小、人数较少、提供具体公共服务职能的事业单位法人，可以采取一人负责模式，用来满足结构简单、职能具体、经费有限的公益性事业单位法人，如公益二类中规模较小的民办非营利医疗等公益性事业单位等。对于大多数由政府部门出资举办、以提供公益性服务为主的事业单位则采取理事会＋行政负责人模式，理事会由举办者、出资者、管理者、本单位职工代表以及其他利益相关者组成，内部产生的理事不得超过全体理事的2/3。理事会人数应为单数，具体人数根据事业单位的规模确定。理事会成员任期每届任期一般三至五年,可以连任。在人员编制上，由于理事会人员属于兼职性质，一般不占用单位编制。在个人薪酬上，由于理事是社会公益岗位，一般不向单位领取报酬。在学校、医院等专业色彩较浓的事业单位，应适当强化业内专家的决策职能，在规模较大的上述单位，可以在理事会内设专家咨询委员会，听取专家对事关单位发展的重大事项的意见，把“行政导向”和“专业导向”有机结合起来。
以公正合理为核心，健全行政负责人激励机制。要重视成就激励。行政负责人等管理层成员渴望在追求卓越的管理工作中争取成功，他们对成就的需要比其他工作人员要大的多，因此，对于管理层而言更要注重成就激励。要建立合理的薪酬体系。从收入分配理论与现阶段实际、改革发展方向与各方面的承受能力、分配政策的连续性与历史形成的分配关系等多方面统筹考虑，分步稳健实施公益性事业单位绩效工资制度。要建立良好的绩效考核制度。对行政负责人的绩效考核，“一是应当建立公正透明的行政负责人绩效评价的标准和程序，行政负责人的评价由理事会下设的薪酬和考核机构负责组织，理事会应当将行政负责人履行职责的情况、绩效评价结果及其薪酬情况，予以披露；二是建立对高级管理人员的公正、透明的绩效评价体系，明确绩效评价的标准和程序。建立高级管理人员的薪酬与绩效和个人业绩相联系的长期激励机制。”
【内容提要】去年，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，其配套文件《关于建立和完善法人治理结构的意见》（以下简称《意见》）中明确要求“面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构”，并从建立健全决策监督机构、明确管理层权责、制定事业单位章程等方面对公益性事业单位如何建立和完善法人治理结构提出了明确要求。这就为从深层次上探讨建立和完善法人治理结构这一课题提供了理论可能与现实意义。本文拟就公益性事业单位法人治理结构建设提出一些思考和设想。
我国事业单位法人制度产生发展过程的简要回顾
与国外相比，我国法人建立制度相对较晚，大致可以分为如下几个阶段：
事业单位法人地位确立阶段（1978年党的十一届三中全会-1992年党的十四大）。1986年颁布并实施的《中华人民共和国民法通则》首次以基本法的形式确认法人制度，并规定法人应当具备的条件是：“依法成立；有必要的财产或经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。”同时，将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。此法的颁布不仅从法律上明确了事业单位的法人地位，也为事业单位分类管理奠定了法理基础。
事业单位法人建设局部推进阶段（1992年党的十四大-2002年党的十六大）。1998年，国务院分别颁布《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对事业单位实行法人登记制度，从登记和监督管理等方面提出具体要求，凡是符合事业单位法人登记条件的发给《事业单位法人证书》，这对事业单位维护自身权益和进行规范服务具有重要的指导意义，也标志着事业单位在实际操作层面取得了法人主体资格。
事业单位法人建设全面攻坚阶段（2002年党的十六大-至今）。2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的颁布实施，标志着事业单位登记管理的法律法规体系得到逐步完善，对事业单位法人应当具备的条件、产生程序、应履行的职责等进行了明确规定，并在我国正式提出了“事业单位法人治理结构”概念，规定“申请事业单位法人设立登记的单位，应当具备规范的名称和组织机构（法人治理结构）”。2008年，党的十七届二中全会在全面部署行政管理体制改革的同时，明确了分类推进事业单位改革的基本思路，特别是对主要从事公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构、加强政府监管等重要内容作了重要论述。新近颁布的《关于建立和完善法人治理结构的意见》对建立和完善法人治理结构的目标要求、主要内容、实施步骤等作了进一步的明确。
《意见》尚需健全完善的地方
综观之前涉及事业单位法人治理结构的法规文件，可以发现，往往只是限制在相关的行政管理条例中，并未对具体的法人治理结构作出详细的规定，因此，在法律规定性上是不健全的。而《意见》明确指出：“面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构”，“要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要框架的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径。”对法人治理结构的实施对象、组织运行流程等进行了规定，为今后公益性事业单位法人治理结构的建立完善指明了方向，对于促进政府职能转变、规范事业单位行为、增加社会公益服务总量等都具有重要的意义。
在肯定其积极意义的同时，也应看到，由于前几次事业单位改革缺乏清晰的政策导向和定位，使得改革在取得一定成绩的同时，也出现了诸多问题，表现在公益性事业单位方面，公益事业的发展远远落后于经济的发展，出现了上学难、上学贵，卫生公平程度大大降低等问题，公益服务总量不足、质量不高，城乡之间、区域之间不均衡的问题日益突出。20多年来积累的问题指望一个文件的颁布实施就能扫清所有积弊是不现实的。所以《意见》在提出解决方案的同时，也还存在进一步可以细化思考的空间。主要表现在：
多元监管体系尚需进一步健全。《意见》中把构建作为决策机构的理事会作为公益性事业单位法人治理结构的核心内容，理事会职责主要以决策和监督为主。此举一方面有利于解决之前长期存在的对事业监管缺位的问题。由于我国公益性事业单位基本是由政府出资举办并管理的，权责关系一直未能得到有效明确，政府主管部门既代表政府的利益，又代表事业单位的利益，法人治理结构建立后，理事会受主管部门委托全权处理事业单位的重大业务决策，真正实现了“管办分离”。但是，另一方面，由于法人治理机构关注的是决策、执行、监督职能的配置模式以及承担这些职能的组织机构形式，体现为具有不同职责权限的机构所组成的静态框架，决策、执行、监督三个环节中任何一个环节的缺位都可能导致公益性事业偏离发展服务的宗旨。从国内事业单位试点省市情况来看，理事会的功能可以分为决策、决策监督和议事监督三种类型。《意见》指出“理事会作为事业单位的决策和监督机构”，其采纳的是行使决策、监督双重职责的理事会。在对理事会的监督问责方面，《意见》指出“要明确理事的权利和义务，建立理事责任追究机制。也可探索单独设立监事会，负责监督事业单位财务和理事、管理层员履行职责情况”，未能从实际操作层面给出清晰的规范。
理事会产生及运作方式尚需进一步细化。《意见》中对理事会的产生和人员构成方式表述如下：“理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。结合理事会所代表的不同方面，采取相应的理事会产生方式，代表政府部门或相关组织的理事一般由政府部门或相关组织委派，代表服务对象和其他利益相关方面的理事原则上推选产生，事业单位行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事。”依据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发［2011］5号）文件精神，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。因此，比较这两个文件，可以发现，在对公益性事业单位理事的产生和人员构成方式上，《意见》未能针对公益一类和二类的不同特点规定相应的运行程序和操作规范。
管理层的激励机制尚需进一步健全。同时下发的另一配套文件《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》中提出：“根据事业单位改革进程适时开展试点，在有条件的事业单位探索制定主要领导收入分配激励约束政策。结合考核合理确定收入水平，使事业单位主要领导的收入与单位的社会经济效益及长远发展相联系，与本单位职工的平均收入水平保持合理关系。”在事业单位法人治理中，激励需要保证的是在适当满足成员各种需求的基础上，激发并引导成员的行为符合组织的目标，公益性事业单位也不例外。管理层作为单位的“核心层”和“敏感层”，《意见》敏锐地感受到了现实中存在的个别事业单位领导干部身上存在的工作动力不足、收入水平偏高等不良现象，将主要领导收入与单位社会经济效益和职工平均收入水平挂钩，有一定的积极意义。但是，由于公益性事业单位目标的公益性使得本身利润获得的水平较低，具体的物质激励没有现实的实现渠道，所以现有的激励制度无法在保证成本尽可能小的同时给予主要领导合理适度的奖励。
对完善公益性事业单位
法人治理结构建设的建议
基于以上分析，对完善公益性事业单位法人治理结构建设提出如下建议：
以法制建设为重点，加快公益性事业单位法人治理结构监管体系建设。以分权制衡为原则，以控制决策层为核心，通过对理事会、管理层职责的明确界定，在公益性事业单位内部各权力主体之间形成一种各负其责、协调运转的有效制衡关系。首先要以行政法规形式制定新的事业单位登记管理办法。明确事业单位法人在从业人员、资金等方面条件，设置适当的准入门槛，将真正能独立承担法律责任的事业单位登记为事业单位法人，使其取得法人资格，以法人名义独立开展活动，赋予法人相应在人、财、物、机构设置管理方面权力。明确事业单位设立、变更、注销登记的条件、程序及监督管理责任。其次，要以规范性文件形式，分行业制定事业单位法人章程范本。章程是事业单位权利义务管理的基础法律文件，是从事社会活动和对外交往的基本法律依据，事业单位法人治理结构的规定主要体现在章程里。通过规范章程制定和落实章程效力，使事业单位法人治理结构落到实处。第三，要改进和完善事业单位登记管理。按照以加强监管为中心、创新登记管理的要求，加强对事业单位年度报告的管理，及时掌握事业单位当前的人事、资产以及活动情况，从而为机构编制管理提供有效依据。要强化其行政许可主体资格作用，对事业单位实行经常性检查，定期了解其业务活动开展情况，通过这种事前防范和事中抽检降低事后监管的成本。
以决策科学性为目标，细化理事会产生及运作方式。对于规模很小、人数较少、提供具体公共服务职能的事业单位法人，可以采取一人负责模式，用来满足结构简单、职能具体、经费有限的公益性事业单位法人，如公益二类中规模较小的民办非营利医疗等公益性事业单位等。对于大多数由政府部门出资举办、以提供公益性服务为主的事业单位则采取理事会＋行政负责人模式，理事会由举办者、出资者、管理者、本单位职工代表以及其他利益相关者组成，内部产生的理事不得超过全体理事的2/3。理事会人数应为单数，具体人数根据事业单位的规模确定。理事会成员任期每届任期一般三至五年,可以连任。在人员编制上，由于理事会人员属于兼职性质，一般不占用单位编制。在个人薪酬上，由于理事是社会公益岗位，一般不向单位领取报酬。在学校、医院等专业色彩较浓的事业单位，应适当强化业内专家的决策职能，在规模较大的上述单位，可以在理事会内设专家咨询委员会，听取专家对事关单位发展的重大事项的意见，把“行政导向”和“专业导向”有机结合起来。
以公正合理为核心，健全行政负责人激励机制。要重视成就激励。行政负责人等管理层成员渴望在追求卓越的管理工作中争取成功，他们对成就的需要比其他工作人员要大的多，因此，对于管理层而言更要注重成就激励。要建立合理的薪酬体系。从收入分配理论与现阶段实际、改革发展方向与各方面的承受能力、分配政策的连续性与历史形成的分配关系等多方面统筹考虑，分步稳健实施公益性事业单位绩效工资制度。要建立良好的绩效考核制度。对行政负责人的绩效考核，“一是应当建立公正透明的行政负责人绩效评价的标准和程序，行政负责人的评价由理事会下设的薪酬和考核机构负责组织，理事会应当将行政负责人履行职责的情况、绩效评价结果及其薪酬情况，予以披露；二是建立对高级管理人员的公正、透明的绩效评价体系，明确绩效评价的标准和程序。建立高级管理人员的薪酬与绩效和个人业绩相联系的长期激励机制。”
