您的位置：best365备用网址 > 他山之石
地方政府派出机构研究
发布日期：2012-01-30
——基于四川省的实证分析
四川省机构编制委员会办公室
【内容提要】本文在对四川省各类型政府派出机构进行全面梳理的基础上，就派出机构的规模、历史沿革、职能定位、机构编制、运行机制、履职情况等进行系统分析，深入研究政府派出机构在管理、运行机制等方面存在的主要问题，同时，借鉴国内相关研究成果及其他省（市、区）有关实践经验，提出政府派出机构规范管理和深化改革的对策建议。
为便于研究，结合四川实际，本课题将研究范围和对象界定为四川省范围内的政府派出机构和政府职能部门派出机构（不含中央在川机构）。按照派出主体的不同，可将派出机构具体分为：一是地方各级政府驻外办事机构，如驻京办、驻外办等；二是地方政府在特殊经济区域或特殊地区的派出机构，如各类开发区（含高新技术产业园区、经济开发区、出口加工区等）及风景名胜区管理机构等；三是地方政府职能部门设立的派出机构，如公安分局与派出所、国土分局与国土所、工商分局与工商所、地税分局与地税所、司法局与司法所等。
四川各级政府派出机构的现状分析
（一）基本情况。
1.政府驻外办事机构基本情况。
四川省共有21个市（州），181个县（市、区）。随着经济体制改革、政府机构改革的不断深化和对外开放的不断扩大，四川省政府和地方各级政府为加强与外地联系，大力开展经济技术合作和招商引资活动，先后在本行政区域以外的重要城市设立了驻外办事机构。据统计，截止2009年底，四川全省共设有驻外办事机构近500个，其中：省级11个，市（州）60余个，县（市、区）400余个。11个驻外办事处均为省政府的派出机构，除驻京办由省政府直接管理、机构规格为正厅级外，其余由省政府委托省招商引资局代管，机构规格均为副厅级。
市、县两级政府驻外办事机构的具体设置及管理基本参照省上模式。市级政府一般设置2-3个驻外办事处，县级政府一般设置1-2个驻外办事处。其机构规格一般定为同级政府部门副职级别，编制一般为全额拨款事业编制。
2.开发区管理机构基本情况。
广义的开发区是指在城市或其他有开发前景的区域，划出一定范围，经政府科学规划论证和严格审批、实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域。根据开发区的功能定位，可以将开发区分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区等。根据审批机构（主体）的不同，开发区又可以分为国家级开发区、省级开发区、市级开发区、区县级开发区，分别由国务院、省级人民政府或者国务院部门、市级人民政府、区县人民政府或市级政府所属部门批准设立。
四川省从上世纪80年代开始兴办开发区，经历了从无到有、从小到大、从不完善到逐步规范的过程。按照《四川省开发区管理条例》第九条规定，“设立开发区，应当由所在地市（州）人民政府或地区行政公署根据本条例第八条规定的条件，提出申请报告，报省人民政府批准或由省人民政府转报国务院审批。”据统计，四川省目前共有国家级开发区6个，省级开发区37个。此外，各级政府及政府工作部门结合当地实际，根据发展需要还设立了各类产业园区（产业集中发展区）150个。43个省级以上开发区均成立了管理委员会，其机构规格确定为厅级的3个，县级31个，科级6个，未明确级别的3个；编制既有行政编制，也有事业编制。各类开发区根据产业特点及发展需求，结合当地实际，不断探索和创新，逐步形成了以下两种管理模式：
一是“准政府”模式。开发区管委会在政府充分授权下，被赋予相当于一级政府的行政管理及经济管理权限，以“准政府”状态对开发区实施建设与管理。管委会在现行体制下，与上级政府部门派驻机构共同在辖区内行使社会、经济管理职能，拥有较为充分的决策权和管理权，工作协调较为顺畅。此种模式相对比较成熟，目前，四川少数开发区属此模式。
二是“半政府”模式。开发区管委会在政府委托下行使某些行政职能，主要负责区内的招商引资、为入驻企业提供服务等，其他的经济社会管理和公共服务职能，由开发区所在地党委、政府及相关政府工作部门派出机构负责。此类开发区管理机构职能单一，人员编制少，需要协调的事务量大，政府相关职能部门介入较多，开发区的发展与所在地政府重视程度及有关部门的行政效率关联度较大。目前，四川多数开发区属于此类型。
3.风景名胜区管理机构基本情况。
根据《四川省风景名胜区管理条例》第六条规定，“国家级、省级风景名胜区所在地县级以上地方人民政府应当设置风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。省内跨行政区域的风景名胜区管理机构的设置，由省人民政府建设行政主管理部门会同有关部门按规定确定。”据统计，四川省90%以上的省级以上风景名胜区成立了风景名胜区管委会（管理局、管理处）作为各级政府的派出机构，对景区进行管理和保护。以15个国家级重点风景名胜区为例，已成立管委会（管理局、管理处）的有13个，其中行政机构3个，事业机构10个。各地风景区管委会（管理局、管理处）的管理模式类似前述开发区管委会的两种管理模式：
一是“准政府”模式。管委会（管理局、管理处）在景区内行使相当于一级政府的行政职能，景区所辖乡镇交由景区代管。如峨眉山-乐山大佛风景名胜区管委会，作为乐山市政府派出机构，明确为正县级参公管理事业单位，在景区内行使县级人民政府相关行政管理职能。
二是“半政府”模式。管委会（管理局、管理处）在景区内行使部分行政职能，其他职能由政府工作部门设在景区的派出机构和景区所在地党委、政府按管辖权限行使。
4.政府职能部门派出机构基本情况。
从四川省的实际情况来看，政府职能部门派出机构主要集中在公安、司法、工商、国土、地税等系统。据统计，截至2009年底，四川省有公安分局73个、派出所3899个，司法所4284个，工商分局53个、工商所1575个，国土分局43个、国土所1600个，地税分局31个、地税所1732个。
管理运行方式。公安、地税、司法、国土的派出机构实行以条为主，条块结合的管理方式（其中国土系统实行人事任免上收一级管理），与所在地党委、政府相互支持配合，运行情况较好；工商实行省以下垂直管理，人、财、物由主管部门直接管理，独立开展工作，与当地党委、政府联系相对较少。
机构设置情况。按司法部“司法所一般按行政区划单独设置，原则上每个乡镇（街道）设置一个司法所”的要求，目前，四川基本实现了“一乡一所”，公安、工商、地税、国土等部门的派出机构均是综合考虑行政区域面积、人口数量、经济发展状况等因素，按片区设置。
编制使用情况。公安派出所、司法所主要使用政法专项编制，国土所使用事业编制和行政执法类事业编制，工商所、地税所使用行政编制。
（二）设立政府派出机构的成效分析。
1.延伸行政服务范围。
政府派出机构通过行使职权，将政府社会管理、公共服务等职能直接延伸到派驻地，有效扩展了政府管理的范围，比如，公安、司法、工商、地税、国土等部门，大量基础性、服务性工作由基层所来完成，使得国家的政策法规得以具体贯彻落实，人民群众获得直接的服务和实惠，有力地推动了服务型政府建设。调查问卷分析显示，有60.36%的被调查者认为上述基层所在推动服务型政府建设中充分发挥了利民便民的作用。
2.提高政府行政效率。
政府派出机构通过行使职权，辅助政府机构完善政府管理，是政府解决管理区域分散、服务难以面面俱到等问题的有效方式，实现了政府的分散化、多中心和跨区域治理。这种管理和服务方式的创新，提高了政府行政效率，也在一定程度上缓解了政府的压力。比如，上述各类基层所的一线工作人员在将服务送到群众家门前的同时，也能及时发现问题，将矛盾化解在萌芽状态。同时，通过充分赋予各项行政权力，派出机构获得了较大的自主权，有利于充分调动其积极性和主动性，促进了政府自身管理效率的提高。调查问卷分析显示，有67.56%的被调查者认为派出机构在提高行政效率、推动服务型政府建设中发挥了重要作用。
3.促进地方经济发展。
四川的实践证明，各类派出机构的有效履职，强化、优化了政府管理，创造了良好的发展环境，有力促进了地方经济社会又好又快发展。如公安派出所、司法所是构建“大调解”体系、维护社会稳定的中坚力量；工商所的基本职能是加强市场监管、维护市场秩序；各类开发区已成为四川改革开放的重要窗口，实施工业强省的重要平台，在推动经济社会发展中起到了良好的示范带动作用，有力地推进了全省工业化和城镇化进程。
（三）政府派出机构面临的主要问题。
1.法律地位不明确。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对设立政府工作部门和政府派出机关做出了明确规定。目前，国家尚未对派出机构的概念做出权威界定，对派出机构的设立，要么没有明确规定，要么相关规定已相对陈旧，无法适应当前的发展形势。1991年经国务院批准的《工商行政管理所条例》对工商所的主要职能、设立程序、管理方式、领导职数等做了比较详细的规定，但近20年前制定的标准已远远无法满足当前实际工作的需要，亟待修改完善；国家1954年制定的《公安派出所组织条例》目前已废止，新条例至今未出台；司法、国土等部门的派出机构大多依据部门文件设置；《四川省开发区管理条例》、《四川省风景名胜区条例》中只是要求在开发区、风景区设立相应的管理机构，并未明确具体如何设置。可见，目前大多数派出机构的设置缺乏法律依据，使得其法律地位不明确，由此给实际管理带来了诸如派出机构无行政主体资格，不利于工作协调，无法开展行政执法等问题。比如，按现行管理体制，上级政府和相关职能部门主要是按行政区划实施管理，一些资金项目、优惠政策难以直接覆盖到开发区、风景区管委会这类派出机构，使其常常处于政策覆盖盲区，地位处境尴尬。
2.设置标准不统一。
政府派出机构在性质上应当属于政府组织体系范畴，本应通过法律法规规章对其功能定位、机构设置、职责界定、人员编制作出明确的规定，但目前派出机构的功能定位等尚未规范明确，机构设置、编制核定也没有统一且科学的标准，主要由地方政府或有关部门根据工作需要确定，带有一定的随意性和自我利益性，不同地区的同种类型派出机构的机构性质、内设机构、人员编制、经费形式等方面都存在很大差异。如我省目前设立的各类开发区管委会，机构性质有的是行政、有的是事业，就是开发区级别相同，其管理机构的规格也不尽相同；大多数基层所编制使用行政编制，而国土所使用的又是事业编制和行政执法类事业编制；基层派出所、地税所、工商所、国土所、司法所的规格也未完全统一，有的明确为科级，有的明确为副科级，有的未明确级别。
派出机构的功能地位不明确、机构性质不统一、机构规格不规范、职责权限不一致、编制配备无标准、经费形式多样化等问题，在一定程度上增加了政府规范管理的难度。另外，因受地方财力、编制总量等因素影响，工商、国土、公安等部门派出机构目前都是分片区设置，随着经济社会的迅速发展，特别是近年来按照国家推进城乡一体化发展要求，乡镇行政区划不断调整，小城镇规模快速扩张，功能逐步完善，原来分片区设置派出机构的整体布局已难以适应发展的需要，亟待进一步调整优化。
3.职责权限不清晰。
派出机构作为一种组织形式，其职能权限理应清晰明了。但现实情况是，除极少派出机构（比如基层工商所）的职权范围依据相关法律法规有较为具体的规定外，大多数派出机构因设立依据不明确，加之受行使职权范围有限、行政体制不顺及条块管理矛盾等因素的影响，设立派出机构时，难以对派出机构职责权限作出权威、科学、具体的界定。派出机构职责权限的模糊性导致其在实际工作中，受制因素多，工作协调难，作用难以充分发挥。另一方面，职责权限的模糊性也使得派出机构在行使职权时难免带有随意性，一些派出机构不管是否有法律、法规授权，为推动本部门工作方便，可以超越权限实施行政行为、因而出现“越位”、“错位”等现象。比如，公安派出所的职责应该是维护国家安全、保证社会治安、保护公民人身安全、人身自由和合法财产、保护公共财产、预防制止违法犯罪活动等，但一些地方的派出所替当地政府承担了诸如房屋拆迁等中心工作任务，这在一定程度上使得派出机构与所在地党委、政府及相关职能部门之间的职责交叉、权责不清等问题难以避免，容易造成新的矛盾，甚至会损害公民权益，影响政府威信。
4.管理运行不规范。
派出机构作为政府管理创新的一种组织形式，在实际管理运行中，还存在诸多问题：一是管理主体不一致。如政府驻外办事机构，作为同一类型的派出机构，有的由政府直接管理（如省政府驻京办），有的由政府工作部门管理（如省政府驻其他重要城市办事处），管理主体不一致最终带来的是人员任免、干部交流等管理方式和运行机制的不尽相同；二是部门管理与属地管理脱节。特别是大多数职能部门派出机构在行政业务和干部人事、财政经费等方面主要接受派出部门管理，而具体工作又必须依靠地方党委、政府的支持才能完成，主管部门因管理范围广、距离远等因素，不可能对派出机构事事管理到位，所在地党委、政府既不管人事，又不管财力，管理权限非常有限，导致派出机构（尤其是基层所）普遍存在上面管不好、下面管不着的问题；三是内部管理有待创新，派出机构类型多样，自成体系，各有特性，在人才的培养使用方面，存在内部消化、近亲繁殖，缺乏横向交流等问题，严重挫伤了干部的积极性，不利于事业的发展。比如政府驻外办事机构的工作人员，工作地远在他乡，难以照顾家庭，驻外办事机构又是由政府部门代管，干部轮岗交流难。再如基层所的干部，因机构规格低，职务级别晋升空间小，交流一般也只能在本系统内进行。诸多不利因素，难免会影响派出机构人员的工作积极性，也难免会影响派出机构工作的顺利开展。
5.横向协调不顺畅。
由于派出机构是授权或被委托行使相关职能，没有行政执法主体资格，必须依靠所在地党委、政府及相关部门的支持才能顺利开展工作，所以横向协调尤为重要，但实际工作中横向协调方面仍然存在一些不容忽视的问题。
一是因派出机构所辖区域不完全与行政区划一致造成的矛盾。如管委会辖区与行政区划一致，管委会以“准政府”模式运行，协调会稍顺畅些，但现实中，大多数管委会辖区与行政区划不一致，很多管委会以“半政府”模式运行，加之派出机构的法律地位不明、具体职责模糊，难免造成实际工作中，管委会这类派出机构与当地党委、政府及相关部门等各方之间互相争利、互相推责的现象。大量的协调工作增加了行政成本，降低了工作效率。
二是多数县级部门派驻基层的机构，由于人员少、力量弱，往往需要当地党委、政府的支持配合才能顺利完成工作，当地党委、政府也需要借助基层所的力量来推动中心工作，目前实行双重领导管理制度是以派出部门管理为主，当地党委、政府实际上对基层所的工作人员缺乏强有力的约束力，又缺乏完善的协调机制，派出机构与当地党委、政府协调的如何，往往取决于部门领导与当地党委、政府负责人的私人感情，终不是长久之计，也很不利于力量的有效整合、资源的合理利用。
6.政企事企不分。
特别是风景名胜区管委会这类派出机构，由于其主要职责和管理区域资源的特殊性，在履行区域规划、建设、保护等行政管理职责的同时，经授权还要履行景区企业出资人职责，扮演企业的角色，承担辖区内部分对外经营的有关工作。另外，一些风景名胜区管理机构在管理下属企业的同时，为强化对企业的经营管理，管理机构负责人还同时兼任景区企业的负责人。景区管委会既是管理者，又是建设者，还是经营者。这类派出机构政企、事企不分，与“政企分开、政资分开”的政府机构改革有关要求相违背，也不符合建立现代企业制度的国企改革方向。
7.监督制约不到位。
一是由于目前针对政府派出机构的相关立法不完善，因而无法依法对其行使行政职能的情况进行监督。二是政府派出机构一般是因特殊需要而设立，在实际管理中，往往过分强调派出机构运行的独立性，强调其功能作用的充分发挥，而上级政府或其派出部门作为监管者的职责却经常被忽视，使得派出机构缺乏有效的监督。三是由于派出机构的行政权是由上级政府或派出部门直接赋予，其行使权力的相对封闭性和自主性，使得派出机构所在地党委、政府及其他职能部门难以对其进行有效的监督。
规范地方政府派出机构管理的对策建议
（一）明确派出机构的法律地位。
派出机构在实际运行中地位尴尬、体制不顺、协调困难、难以规范管理，很大程度上源于其没有明确的法律地位，建议国家适时修订《地方组织法》、《工商行政管理所条例》，及时研究出台《开发区管理条例》、《风景区管理条例》等法律法规，将政府派出机构的设置原则、设置程序、地位及作用在相关法律法规之中予以明确，使其与政府派出机关等组织机构一样，具备应有的法律地位。
（二）规范派出机构的设置。
首先，要明确派出机构的功能定位。设立派出机构时，一定要明确界定其职责和权限范围，避免由于职责不明、权限不清，出现派出机构与党委、政府及其他政府工作部门间互相推诿、互相扯皮等问题。其次，要分门别类研究派出机构的机构设置和编制配备标准。
对于政府驻外办事机构，可以以清理规范驻京办为契机，按照发展需要，科学设置、合理调整政府驻外办事机构的整体布局，进一步明确政府驻外办的职责任务。根据职责任务，按照精简、统一、效能的原则，重新核定驻外办事机构的编制、领导职数和内设机构。
对部门派出机构，因不同系统的基层所职责迥异，机构设置的历史沿革和当前面临的主要问题也不尽相同，所以应分部门分系统加以研究。
如果说政府驻外办事机构、基层所的设置标准亟需完善，那么开发区和风景名胜区管理机构还处于无标准可言、亟待规范的阶段。据了解，目前各地做了一些探索，比如甘肃省通过调研国内部分省（市、自治区）开发区管委会机构编制设置情况，拟订了《关于各类开发区机构编制的审核意见》，已经省委常委会通过。此《意见》可以作为研究规范设置开发区、风景区管理机构机构设置和编制核定的一个参考。
同时，在进行派出机构的组织设计时，要以追求行政效率为首要目标，派出机构的设置应该避免与上级派出单位上下一般粗的职责同构现象，各派出机构在内设机构设置上应依照“宽职能、少机构”的“大部制”方向进行调整和改进，以保持派出机构应有的生机与活力。
（三）加强派出机构的管理。
不同类型的派出机构的管理体制不相同，目前管理中存在的主要问题也不一样，建议从以下几个方面加强派出机构的管理：
一是建立健全横向协调机制。健全派出机构与当地党委、政府之间的横向协调机制。
二是建立健全政府职能部门与当地党委、政府的联动机制。一是建立目标考核的联动机制，在岗位目标责任的制定、实施、考核、奖惩兑现中，派出机构的主管部门要主动征求当地党委政府的意见，把当地党委政府的意见作为考核的主要依据；二是建立派出机构的人事任免制约机制。派出机构主要负责人的任免和一般人员的调配，要充分征求当地党委政府的意见；三是要建立考勤约束机制，派出机构既要接受主管部门的考核考勤，也要接受当地党委政府的考核考勤。
三是推进政企、政事分开。对政企合一、政事合一的开发区和风景区管理机构，要按照政企分开、政事分开的原则，在经济运行中实行国有资产所有权与经营权相分离，使开发区和风景区内的企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，建立起所有权、管理权、经营权相对独立、互相制衡的管理体制。
进一步研究的展望
本课题以四川政府派出机构及政府职能部门派出机构为实例，重点分析了政府驻外办事机构、开发区管理机构、风景区管理机构及政府职能部门派出机构的基本现状、突出特点、工作成效以及存在的主要问题，并从加快立法、科学设置、加强管理、强化监督几个方面，对进一步规范派出机构管理提出了对策建议，以期为推进机构编制管理科学化、规范化、法制化，推进政府机构改革，深化行政体制改革提供借鉴和参考。
在课题研究过程中，我们发现派出机构种类较多，情况复杂，即使是同一类派出机构，因管理区域、派出主体等不同，管理和运行机制也不尽相同。因此，很多问题都需要分系统、分类别再进行深入分析，比如可分别就开发区、风景区管理机构和政府驻外办事机构的机构设置和编制配备进行研究，也可分别就工商、国土、地税基层所如何科学分片区设置进行研究，还可就公安、司法“一乡一所”履职情况进行研究等等。总之，政府派出机构研究是一个非常大的题目，整个研究可谓是一个系统工程，可在本课题的基础上分解出多个子课题加以研究。
（该文获中央编办2011年机构编制研究成果优秀奖）
参考文献
①参见《国务院关于设立重庆经济技术开发区的批复》（1993年4月4日）等。
②参见《开发区管理委员会的主体地位研究》（钟芳，海南大学学报人文社会科学版，2007年8月）。
四川省机构编制委员会办公室
【内容提要】本文在对四川省各类型政府派出机构进行全面梳理的基础上，就派出机构的规模、历史沿革、职能定位、机构编制、运行机制、履职情况等进行系统分析，深入研究政府派出机构在管理、运行机制等方面存在的主要问题，同时，借鉴国内相关研究成果及其他省（市、区）有关实践经验，提出政府派出机构规范管理和深化改革的对策建议。
为便于研究，结合四川实际，本课题将研究范围和对象界定为四川省范围内的政府派出机构和政府职能部门派出机构（不含中央在川机构）。按照派出主体的不同，可将派出机构具体分为：一是地方各级政府驻外办事机构，如驻京办、驻外办等；二是地方政府在特殊经济区域或特殊地区的派出机构，如各类开发区（含高新技术产业园区、经济开发区、出口加工区等）及风景名胜区管理机构等；三是地方政府职能部门设立的派出机构，如公安分局与派出所、国土分局与国土所、工商分局与工商所、地税分局与地税所、司法局与司法所等。
四川各级政府派出机构的现状分析
（一）基本情况。
1.政府驻外办事机构基本情况。
四川省共有21个市（州），181个县（市、区）。随着经济体制改革、政府机构改革的不断深化和对外开放的不断扩大，四川省政府和地方各级政府为加强与外地联系，大力开展经济技术合作和招商引资活动，先后在本行政区域以外的重要城市设立了驻外办事机构。据统计，截止2009年底，四川全省共设有驻外办事机构近500个，其中：省级11个，市（州）60余个，县（市、区）400余个。11个驻外办事处均为省政府的派出机构，除驻京办由省政府直接管理、机构规格为正厅级外，其余由省政府委托省招商引资局代管，机构规格均为副厅级。
市、县两级政府驻外办事机构的具体设置及管理基本参照省上模式。市级政府一般设置2-3个驻外办事处，县级政府一般设置1-2个驻外办事处。其机构规格一般定为同级政府部门副职级别，编制一般为全额拨款事业编制。
2.开发区管理机构基本情况。
广义的开发区是指在城市或其他有开发前景的区域，划出一定范围，经政府科学规划论证和严格审批、实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域。根据开发区的功能定位，可以将开发区分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区等。根据审批机构（主体）的不同，开发区又可以分为国家级开发区、省级开发区、市级开发区、区县级开发区，分别由国务院、省级人民政府或者国务院部门、市级人民政府、区县人民政府或市级政府所属部门批准设立。
四川省从上世纪80年代开始兴办开发区，经历了从无到有、从小到大、从不完善到逐步规范的过程。按照《四川省开发区管理条例》第九条规定，“设立开发区，应当由所在地市（州）人民政府或地区行政公署根据本条例第八条规定的条件，提出申请报告，报省人民政府批准或由省人民政府转报国务院审批。”据统计，四川省目前共有国家级开发区6个，省级开发区37个。此外，各级政府及政府工作部门结合当地实际，根据发展需要还设立了各类产业园区（产业集中发展区）150个。43个省级以上开发区均成立了管理委员会，其机构规格确定为厅级的3个，县级31个，科级6个，未明确级别的3个；编制既有行政编制，也有事业编制。各类开发区根据产业特点及发展需求，结合当地实际，不断探索和创新，逐步形成了以下两种管理模式：
一是“准政府”模式。开发区管委会在政府充分授权下，被赋予相当于一级政府的行政管理及经济管理权限，以“准政府”状态对开发区实施建设与管理。管委会在现行体制下，与上级政府部门派驻机构共同在辖区内行使社会、经济管理职能，拥有较为充分的决策权和管理权，工作协调较为顺畅。此种模式相对比较成熟，目前，四川少数开发区属此模式。
二是“半政府”模式。开发区管委会在政府委托下行使某些行政职能，主要负责区内的招商引资、为入驻企业提供服务等，其他的经济社会管理和公共服务职能，由开发区所在地党委、政府及相关政府工作部门派出机构负责。此类开发区管理机构职能单一，人员编制少，需要协调的事务量大，政府相关职能部门介入较多，开发区的发展与所在地政府重视程度及有关部门的行政效率关联度较大。目前，四川多数开发区属于此类型。
3.风景名胜区管理机构基本情况。
根据《四川省风景名胜区管理条例》第六条规定，“国家级、省级风景名胜区所在地县级以上地方人民政府应当设置风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。省内跨行政区域的风景名胜区管理机构的设置，由省人民政府建设行政主管理部门会同有关部门按规定确定。”据统计，四川省90%以上的省级以上风景名胜区成立了风景名胜区管委会（管理局、管理处）作为各级政府的派出机构，对景区进行管理和保护。以15个国家级重点风景名胜区为例，已成立管委会（管理局、管理处）的有13个，其中行政机构3个，事业机构10个。各地风景区管委会（管理局、管理处）的管理模式类似前述开发区管委会的两种管理模式：
一是“准政府”模式。管委会（管理局、管理处）在景区内行使相当于一级政府的行政职能，景区所辖乡镇交由景区代管。如峨眉山-乐山大佛风景名胜区管委会，作为乐山市政府派出机构，明确为正县级参公管理事业单位，在景区内行使县级人民政府相关行政管理职能。
二是“半政府”模式。管委会（管理局、管理处）在景区内行使部分行政职能，其他职能由政府工作部门设在景区的派出机构和景区所在地党委、政府按管辖权限行使。
4.政府职能部门派出机构基本情况。
从四川省的实际情况来看，政府职能部门派出机构主要集中在公安、司法、工商、国土、地税等系统。据统计，截至2009年底，四川省有公安分局73个、派出所3899个，司法所4284个，工商分局53个、工商所1575个，国土分局43个、国土所1600个，地税分局31个、地税所1732个。
管理运行方式。公安、地税、司法、国土的派出机构实行以条为主，条块结合的管理方式（其中国土系统实行人事任免上收一级管理），与所在地党委、政府相互支持配合，运行情况较好；工商实行省以下垂直管理，人、财、物由主管部门直接管理，独立开展工作，与当地党委、政府联系相对较少。
机构设置情况。按司法部“司法所一般按行政区划单独设置，原则上每个乡镇（街道）设置一个司法所”的要求，目前，四川基本实现了“一乡一所”，公安、工商、地税、国土等部门的派出机构均是综合考虑行政区域面积、人口数量、经济发展状况等因素，按片区设置。
编制使用情况。公安派出所、司法所主要使用政法专项编制，国土所使用事业编制和行政执法类事业编制，工商所、地税所使用行政编制。
（二）设立政府派出机构的成效分析。
1.延伸行政服务范围。
政府派出机构通过行使职权，将政府社会管理、公共服务等职能直接延伸到派驻地，有效扩展了政府管理的范围，比如，公安、司法、工商、地税、国土等部门，大量基础性、服务性工作由基层所来完成，使得国家的政策法规得以具体贯彻落实，人民群众获得直接的服务和实惠，有力地推动了服务型政府建设。调查问卷分析显示，有60.36%的被调查者认为上述基层所在推动服务型政府建设中充分发挥了利民便民的作用。
2.提高政府行政效率。
政府派出机构通过行使职权，辅助政府机构完善政府管理，是政府解决管理区域分散、服务难以面面俱到等问题的有效方式，实现了政府的分散化、多中心和跨区域治理。这种管理和服务方式的创新，提高了政府行政效率，也在一定程度上缓解了政府的压力。比如，上述各类基层所的一线工作人员在将服务送到群众家门前的同时，也能及时发现问题，将矛盾化解在萌芽状态。同时，通过充分赋予各项行政权力，派出机构获得了较大的自主权，有利于充分调动其积极性和主动性，促进了政府自身管理效率的提高。调查问卷分析显示，有67.56%的被调查者认为派出机构在提高行政效率、推动服务型政府建设中发挥了重要作用。
3.促进地方经济发展。
四川的实践证明，各类派出机构的有效履职，强化、优化了政府管理，创造了良好的发展环境，有力促进了地方经济社会又好又快发展。如公安派出所、司法所是构建“大调解”体系、维护社会稳定的中坚力量；工商所的基本职能是加强市场监管、维护市场秩序；各类开发区已成为四川改革开放的重要窗口，实施工业强省的重要平台，在推动经济社会发展中起到了良好的示范带动作用，有力地推进了全省工业化和城镇化进程。
（三）政府派出机构面临的主要问题。
1.法律地位不明确。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对设立政府工作部门和政府派出机关做出了明确规定。目前，国家尚未对派出机构的概念做出权威界定，对派出机构的设立，要么没有明确规定，要么相关规定已相对陈旧，无法适应当前的发展形势。1991年经国务院批准的《工商行政管理所条例》对工商所的主要职能、设立程序、管理方式、领导职数等做了比较详细的规定，但近20年前制定的标准已远远无法满足当前实际工作的需要，亟待修改完善；国家1954年制定的《公安派出所组织条例》目前已废止，新条例至今未出台；司法、国土等部门的派出机构大多依据部门文件设置；《四川省开发区管理条例》、《四川省风景名胜区条例》中只是要求在开发区、风景区设立相应的管理机构，并未明确具体如何设置。可见，目前大多数派出机构的设置缺乏法律依据，使得其法律地位不明确，由此给实际管理带来了诸如派出机构无行政主体资格，不利于工作协调，无法开展行政执法等问题。比如，按现行管理体制，上级政府和相关职能部门主要是按行政区划实施管理，一些资金项目、优惠政策难以直接覆盖到开发区、风景区管委会这类派出机构，使其常常处于政策覆盖盲区，地位处境尴尬。
2.设置标准不统一。
政府派出机构在性质上应当属于政府组织体系范畴，本应通过法律法规规章对其功能定位、机构设置、职责界定、人员编制作出明确的规定，但目前派出机构的功能定位等尚未规范明确，机构设置、编制核定也没有统一且科学的标准，主要由地方政府或有关部门根据工作需要确定，带有一定的随意性和自我利益性，不同地区的同种类型派出机构的机构性质、内设机构、人员编制、经费形式等方面都存在很大差异。如我省目前设立的各类开发区管委会，机构性质有的是行政、有的是事业，就是开发区级别相同，其管理机构的规格也不尽相同；大多数基层所编制使用行政编制，而国土所使用的又是事业编制和行政执法类事业编制；基层派出所、地税所、工商所、国土所、司法所的规格也未完全统一，有的明确为科级，有的明确为副科级，有的未明确级别。
派出机构的功能地位不明确、机构性质不统一、机构规格不规范、职责权限不一致、编制配备无标准、经费形式多样化等问题，在一定程度上增加了政府规范管理的难度。另外，因受地方财力、编制总量等因素影响，工商、国土、公安等部门派出机构目前都是分片区设置，随着经济社会的迅速发展，特别是近年来按照国家推进城乡一体化发展要求，乡镇行政区划不断调整，小城镇规模快速扩张，功能逐步完善，原来分片区设置派出机构的整体布局已难以适应发展的需要，亟待进一步调整优化。
3.职责权限不清晰。
派出机构作为一种组织形式，其职能权限理应清晰明了。但现实情况是，除极少派出机构（比如基层工商所）的职权范围依据相关法律法规有较为具体的规定外，大多数派出机构因设立依据不明确，加之受行使职权范围有限、行政体制不顺及条块管理矛盾等因素的影响，设立派出机构时，难以对派出机构职责权限作出权威、科学、具体的界定。派出机构职责权限的模糊性导致其在实际工作中，受制因素多，工作协调难，作用难以充分发挥。另一方面，职责权限的模糊性也使得派出机构在行使职权时难免带有随意性，一些派出机构不管是否有法律、法规授权，为推动本部门工作方便，可以超越权限实施行政行为、因而出现“越位”、“错位”等现象。比如，公安派出所的职责应该是维护国家安全、保证社会治安、保护公民人身安全、人身自由和合法财产、保护公共财产、预防制止违法犯罪活动等，但一些地方的派出所替当地政府承担了诸如房屋拆迁等中心工作任务，这在一定程度上使得派出机构与所在地党委、政府及相关职能部门之间的职责交叉、权责不清等问题难以避免，容易造成新的矛盾，甚至会损害公民权益，影响政府威信。
4.管理运行不规范。
派出机构作为政府管理创新的一种组织形式，在实际管理运行中，还存在诸多问题：一是管理主体不一致。如政府驻外办事机构，作为同一类型的派出机构，有的由政府直接管理（如省政府驻京办），有的由政府工作部门管理（如省政府驻其他重要城市办事处），管理主体不一致最终带来的是人员任免、干部交流等管理方式和运行机制的不尽相同；二是部门管理与属地管理脱节。特别是大多数职能部门派出机构在行政业务和干部人事、财政经费等方面主要接受派出部门管理，而具体工作又必须依靠地方党委、政府的支持才能完成，主管部门因管理范围广、距离远等因素，不可能对派出机构事事管理到位，所在地党委、政府既不管人事，又不管财力，管理权限非常有限，导致派出机构（尤其是基层所）普遍存在上面管不好、下面管不着的问题；三是内部管理有待创新，派出机构类型多样，自成体系，各有特性，在人才的培养使用方面，存在内部消化、近亲繁殖，缺乏横向交流等问题，严重挫伤了干部的积极性，不利于事业的发展。比如政府驻外办事机构的工作人员，工作地远在他乡，难以照顾家庭，驻外办事机构又是由政府部门代管，干部轮岗交流难。再如基层所的干部，因机构规格低，职务级别晋升空间小，交流一般也只能在本系统内进行。诸多不利因素，难免会影响派出机构人员的工作积极性，也难免会影响派出机构工作的顺利开展。
5.横向协调不顺畅。
由于派出机构是授权或被委托行使相关职能，没有行政执法主体资格，必须依靠所在地党委、政府及相关部门的支持才能顺利开展工作，所以横向协调尤为重要，但实际工作中横向协调方面仍然存在一些不容忽视的问题。
一是因派出机构所辖区域不完全与行政区划一致造成的矛盾。如管委会辖区与行政区划一致，管委会以“准政府”模式运行，协调会稍顺畅些，但现实中，大多数管委会辖区与行政区划不一致，很多管委会以“半政府”模式运行，加之派出机构的法律地位不明、具体职责模糊，难免造成实际工作中，管委会这类派出机构与当地党委、政府及相关部门等各方之间互相争利、互相推责的现象。大量的协调工作增加了行政成本，降低了工作效率。
二是多数县级部门派驻基层的机构，由于人员少、力量弱，往往需要当地党委、政府的支持配合才能顺利完成工作，当地党委、政府也需要借助基层所的力量来推动中心工作，目前实行双重领导管理制度是以派出部门管理为主，当地党委、政府实际上对基层所的工作人员缺乏强有力的约束力，又缺乏完善的协调机制，派出机构与当地党委、政府协调的如何，往往取决于部门领导与当地党委、政府负责人的私人感情，终不是长久之计，也很不利于力量的有效整合、资源的合理利用。
6.政企事企不分。
特别是风景名胜区管委会这类派出机构，由于其主要职责和管理区域资源的特殊性，在履行区域规划、建设、保护等行政管理职责的同时，经授权还要履行景区企业出资人职责，扮演企业的角色，承担辖区内部分对外经营的有关工作。另外，一些风景名胜区管理机构在管理下属企业的同时，为强化对企业的经营管理，管理机构负责人还同时兼任景区企业的负责人。景区管委会既是管理者，又是建设者，还是经营者。这类派出机构政企、事企不分，与“政企分开、政资分开”的政府机构改革有关要求相违背，也不符合建立现代企业制度的国企改革方向。
7.监督制约不到位。
一是由于目前针对政府派出机构的相关立法不完善，因而无法依法对其行使行政职能的情况进行监督。二是政府派出机构一般是因特殊需要而设立，在实际管理中，往往过分强调派出机构运行的独立性，强调其功能作用的充分发挥，而上级政府或其派出部门作为监管者的职责却经常被忽视，使得派出机构缺乏有效的监督。三是由于派出机构的行政权是由上级政府或派出部门直接赋予，其行使权力的相对封闭性和自主性，使得派出机构所在地党委、政府及其他职能部门难以对其进行有效的监督。
规范地方政府派出机构管理的对策建议
（一）明确派出机构的法律地位。
派出机构在实际运行中地位尴尬、体制不顺、协调困难、难以规范管理，很大程度上源于其没有明确的法律地位，建议国家适时修订《地方组织法》、《工商行政管理所条例》，及时研究出台《开发区管理条例》、《风景区管理条例》等法律法规，将政府派出机构的设置原则、设置程序、地位及作用在相关法律法规之中予以明确，使其与政府派出机关等组织机构一样，具备应有的法律地位。
（二）规范派出机构的设置。
首先，要明确派出机构的功能定位。设立派出机构时，一定要明确界定其职责和权限范围，避免由于职责不明、权限不清，出现派出机构与党委、政府及其他政府工作部门间互相推诿、互相扯皮等问题。其次，要分门别类研究派出机构的机构设置和编制配备标准。
对于政府驻外办事机构，可以以清理规范驻京办为契机，按照发展需要，科学设置、合理调整政府驻外办事机构的整体布局，进一步明确政府驻外办的职责任务。根据职责任务，按照精简、统一、效能的原则，重新核定驻外办事机构的编制、领导职数和内设机构。
对部门派出机构，因不同系统的基层所职责迥异，机构设置的历史沿革和当前面临的主要问题也不尽相同，所以应分部门分系统加以研究。
如果说政府驻外办事机构、基层所的设置标准亟需完善，那么开发区和风景名胜区管理机构还处于无标准可言、亟待规范的阶段。据了解，目前各地做了一些探索，比如甘肃省通过调研国内部分省（市、自治区）开发区管委会机构编制设置情况，拟订了《关于各类开发区机构编制的审核意见》，已经省委常委会通过。此《意见》可以作为研究规范设置开发区、风景区管理机构机构设置和编制核定的一个参考。
同时，在进行派出机构的组织设计时，要以追求行政效率为首要目标，派出机构的设置应该避免与上级派出单位上下一般粗的职责同构现象，各派出机构在内设机构设置上应依照“宽职能、少机构”的“大部制”方向进行调整和改进，以保持派出机构应有的生机与活力。
（三）加强派出机构的管理。
不同类型的派出机构的管理体制不相同，目前管理中存在的主要问题也不一样，建议从以下几个方面加强派出机构的管理：
一是建立健全横向协调机制。健全派出机构与当地党委、政府之间的横向协调机制。
二是建立健全政府职能部门与当地党委、政府的联动机制。一是建立目标考核的联动机制，在岗位目标责任的制定、实施、考核、奖惩兑现中，派出机构的主管部门要主动征求当地党委政府的意见，把当地党委政府的意见作为考核的主要依据；二是建立派出机构的人事任免制约机制。派出机构主要负责人的任免和一般人员的调配，要充分征求当地党委政府的意见；三是要建立考勤约束机制，派出机构既要接受主管部门的考核考勤，也要接受当地党委政府的考核考勤。
三是推进政企、政事分开。对政企合一、政事合一的开发区和风景区管理机构，要按照政企分开、政事分开的原则，在经济运行中实行国有资产所有权与经营权相分离，使开发区和风景区内的企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，建立起所有权、管理权、经营权相对独立、互相制衡的管理体制。
进一步研究的展望
本课题以四川政府派出机构及政府职能部门派出机构为实例，重点分析了政府驻外办事机构、开发区管理机构、风景区管理机构及政府职能部门派出机构的基本现状、突出特点、工作成效以及存在的主要问题，并从加快立法、科学设置、加强管理、强化监督几个方面，对进一步规范派出机构管理提出了对策建议，以期为推进机构编制管理科学化、规范化、法制化，推进政府机构改革，深化行政体制改革提供借鉴和参考。
在课题研究过程中，我们发现派出机构种类较多，情况复杂，即使是同一类派出机构，因管理区域、派出主体等不同，管理和运行机制也不尽相同。因此，很多问题都需要分系统、分类别再进行深入分析，比如可分别就开发区、风景区管理机构和政府驻外办事机构的机构设置和编制配备进行研究，也可分别就工商、国土、地税基层所如何科学分片区设置进行研究，还可就公安、司法“一乡一所”履职情况进行研究等等。总之，政府派出机构研究是一个非常大的题目，整个研究可谓是一个系统工程，可在本课题的基础上分解出多个子课题加以研究。
（该文获中央编办2011年机构编制研究成果优秀奖）
参考文献
①参见《国务院关于设立重庆经济技术开发区的批复》（1993年4月4日）等。
②参见《开发区管理委员会的主体地位研究》（钟芳，海南大学学报人文社会科学版，2007年8月）。
